NL EN

De Schuld van de overheid: Budgettaire maatregelen voor groei

04/02/2019

Erik Moniquet

Één van de grootste uitdagingen waar elke overheid, elke bestuursploeg voor staat is het stimuleren van de economische groei in haar eigen toepassingsgebied. Om dat te kunnen doen wordt meestal gekozen voor de voordehandliggende mogelijkheden: besparingen om budgettaire beleidsruimte te creëren, belastingen verhogen of verlagen, of investeren door leningen aan te gaan, of negatief te gaan (via staatsobligaties of andere securities). Vaak lijken dit maatregelen die volgens het grote publiek niet zullen werken. Toch vinden ze hun grondslag in de economische theorie. 

Een korte geschiedenis

In de jaren dertig van de vorige eeuw introduceerde John Maynard Keynes het concept deficit spending. De idee was dat – om een budgettair evenwicht te bereiken én de economie te stimuleren – er eerst schulden gemaakt moesten worden om er vervolgens de vruchten van te plukken. Door als overheid negatief te gaan om te investeren, worden overheidscontracten uitgeschreven en wordt de werkgelegenheid gestimuleerd. Meer werkgelegenheid creëert meer welvarende inwoners die meer consumeren. De overheid ondervindt positieve terugverdieneffecten van de toegenomen consumptie en via de hogere werkgelegenheid. Op die manier stimuleert het de economie en vermindert het het deficit. Deze maatregelen werden en worden jarenlang door overheden gebruikt om economieën uit een recessie te helpen. 

Aan het andere uiteinde van het spectrum ligt de zogenaamde Reagan-theorie. Die stelt dat belastingverlagingen op een betere manier dezelfde effecten kunnen genereren. Door de belastingen te verlagen, krijgen consumenten meer ruimte om te spenderen, stimuleren ze de economie en vangt de overheid een surplus via de hogere werkgelegenheid. Deze theorie won aan populariteit in de jaren tachtig door het watervalbeleid van Ronald Reagan. 

Gevolgen

Beide maatregelen leiden niet altijd tot de meest optimale effecten. Wanneer overheden heel veel schulden aangaan kan dit een gevolg hebben op de rente. Wanneer centrale banken de rente verhogen zorgt dit meestal voor een vertraging van de economie. Er wordt door een hogere rente net minder geïnvesteerd. Natuurlijk hebben de centrale banken in het verleden de rente meestal verlaagd om de economie opnieuw zuurstof te geven. Toch is een stijgende rente een belangrijke indicator die in combinatie met deficit spending interessante signalen kan geven. 

Ook belastingverlagingen leiden niet per definitie tot een beter presterende economie. Op korte termijn kan dit weldegelijk het geval zijn. Echter, wanneer de overheid in kwestie de eigen interne werking niet gelijktijdig optimaliseert, gaat het eventuele tekort niet automatisch verdwijnen door de hogere inkomsten uit consumptie en werkgelegenheid. Immers, die inkomsten volgen niet automatisch. Rekening houdende met de tijdsgebonden waarde van geld voor toekomstige inkomsten valt het surplus voor de overheid meestal lager uit dan verwacht. De ontvangstenzijde van de overheid daalt in eerste instantie. Dat moet gecompenseerd worden. Het stroomlijnen van de interne efficiëntie is daarom een belangrijke voorwaarde om met de Reagan-theorie succes te oogsten. 

Mogelijke alternatieven

Wat werkt dan wel, zal u zich afvragen? In tijden van zware recessie kan monetair beleid door een centrale bank (renteverlaging of quantitative easing) helpen, zoals in de praktijk al is gebleken. Dat leidt ons echter te ver.

In het werk dat we bij Moniquet & Company voor overheden verrichten hanteren we meestal een erg bedrijfsmatige economische benadering. Die lijkt totnogtoe het beste te werken. Wanneer beleid en optimalisatie in het licht van rendement en meerwaardecreatie gezien wordt, worden zowel kosten als opbrengsten bekeken. Voeg daar een systemische invalshoek aan toe en er kan op een andere manier aan beleid worden gedaan.

Systemisch houdt in dat alle radertjes meedraaien. Dat is wat er idealiter gebeurt bij het focussen op groei. Die groei kan dan gezien worden als de bottom line van het overheidsbeleid. Om dat te bereiken zijn maatregelen langs verschillende zijden nodig. 

Ten eerste kan gekeken worden naar de return on assets die de overheid in haar bezit heeft. Gebouwen, gronden, uitrusting die niet gebruikt worden (of in de nabije toekomst niet zullen gebruikt worden) of te weinig return genereren kunnen dan in de markt worden gezet om beleidsruimte te genereren. Dit is niet alleen een minder pijnlijke oefening dan besparen (snoeien in overheidsmiddelen heeft tweede- en derdeordeeffecten die op lange termijn negatieve economische gevolgen kunnen hebben), het kan ook een oefening zijn die sneller middelen genereert. 

Ten tweede kan het verbeteren van de kapitaalpostie een mogelijke piste zijn om zo de nodige investeringen te doen, zonder dat ze gefinancierd moeten worden met schuld. Hier zijn verschillende mogelijkheden. Optimalisatie intern kan weldegelijk werken wanneer er ruimte gecreëerd wordt die toelaat meer te investeren. Dit is voor een stuk het productiviteitsverhaal waar McKinsey in 2017 naar verwees in een studie die aantoonde dat overheden wereldwijd triljoenen kunnen winnen door in te zetten op productiviteitsverbeteringen. Een andere mogelijkheid is de kapitaalzijde verhogen door spaargelden aan te spreken en deze te beschouwen als investeerders die een return verwachten die hoger is dan de kost van het kapitaal zelf. Volgens Nederlandse studies zou dit voor een overheid op 3% liggen. 

Het voordeel van het aanspreken van spaargelden is meervoudig. Ten eerste zou een bepaald drempelbedrag ervoor kunnen zorgen dat dit enkel gebeurt bij de breedste schouders, zodanig dat zij die hun gelden nodig hebben vrijgesteld kunnen worden, tenzij ze er zelf voor kiezen.  Ten tweede geeft de overheid een garantie op return die hoger is dan de kost van het kapitaal waardoor terugbetalen gegarandeerd is. Ten derde wordt dit, in tegenstelling tot leningen niet gezien als schuld. De overheidsschuld stijgt niet en er is geen jaarlijkste terugbetaling nodig. De overheid zou bijvoorbeeld na vijf jaar pas het kapitaal plus de gegarandeerde return moeten terugbetalen. Het grote nadeel van deze vorm van het stimuleren van groei is dat er weinig of geen draagvlak voor is bij politici en het grote publiek. 

Ten slotte is het bij belastingverlagingen aangewezen niet alleen de eigen kostenstructuur te optimaliseren, maar ook en vooral af te stappen van de idee van budgetneutraliteit. Een verlaging van een belastingtarief is pas echt een verlaging wanneer de operatie geen nuloperatie meer is, maar een echte vermindering. Dit betekent dat de overheidsinkosmten en -uitgaven zelf ook moeten krimpen. Dit vraagt een benadering op een veel lagere graad van detail dan dat dat meestal gebeurt. Lineaire besparingen brengen hier geen soelaas. Op maat en strategisch de kosten reduceren is de beste aanpak. Dit voorkomt het vernietigen van potentiële waarde door nog te rijpen innovaties of lopende investeringen. Doordat het overheidsverslag kleiner wordt, ontstaat de mogelijkheid tot groei. 

Het is duidelijk dat het stimuleren van economische groei geen eenvoudig verhaal is en de overheid er een belangrijke rol in te spelen heeft. Om de juiste beslissingen te kunnen nemen moet weloverwogen het speelveld in kaart worden gebracht en bekeken, langs alle zijden. Groei mag immers niet ten koste gaan van de taken van algemeen belang die de overheden uitvoeren om iedereen in de maatschappij te beschermen. Een meer bedrijfsmatige economische benadering die alle stakeholders betrekt kan, volgens ons, een goede manier zijn om die doelstelling waar te maken.